Captura de valor del suelo: cómo financian las ciudades con plusvalías

## El dinero que la ciudad genera pero no recibe

Cuando una ciudad construye una estación de metro, la tierra en un radio de 500 metros puede incrementar su valor entre 15% y 40% en los primeros años de operación. Ese incremento no surge del esfuerzo del propietario del predio. Surge de la inversión colectiva: impuestos, deuda pública, planificación. Sin embargo, en la mayoría de las ciudades latinoamericanas ese incremento se privatiza de forma automática y el erario que financió la obra no recupera nada de esa valorización.

La pregunta que lleva décadas sin respuesta estructural es la siguiente: si el Estado crea valor, ¿por qué no puede recuperar parte de él para financiar la siguiente inversión? La captura de valor del suelo es precisamente la respuesta técnica a esa pregunta. No es una teoría radical ni un instrumento nuevo. Es un mecanismo de finanzas públicas con historial documentado en cuatro continentes y que organismos como el Banco Mundial, el BID, ONU-Hábitat y el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo consideran componente central de las finanzas municipales modernas.

## Qué es la captura de valor del suelo

La captura de valor del suelo es el conjunto de instrumentos fiscales, jurídicos y de gestión que permiten al sector público recuperar, de manera total o parcial, los incrementos de valor generados en predios privados como consecuencia directa de decisiones públicas: cambios de uso de suelo, obras de infraestructura, dotación de servicios o densificación autorizada mediante norma urbana.

El concepto tiene raíces en la economía clásica. Adam Smith, John Stuart Mill y Henry George argumentaron, desde perspectivas distintas, que la renta del suelo es una forma de valor que la sociedad crea y que tiende a concentrarse en quienes tienen la propiedad territorial, sin que esos propietarios hayan contribuido a generarla. La versión moderna del argumento es más pragmática: no se trata de gravar la propiedad en abstracto, sino de vincular la contribución fiscal a la decisión pública que generó el incremento.

Las lecciones acumuladas en América Latina muestran que los instrumentos de captura pueden financiar entre 20% y 40% de la inversión en infraestructura urbana en contextos donde se diseñan con adecuación técnica. Esa proporción convierte a la captura de valor en un complemento estratégico del presupuesto público, no en un sustituto.

## Instrumentos: tres familias, lógicas distintas

### Tributos sobre el valor del suelo

El impuesto predial diferenciado es el instrumento más difundido. En su versión bien calibrada, es también uno de los más eficientes: si el catastro se actualiza con frecuencia y refleja los incrementos de valor asociados a la acción pública, el predial captura de forma continua ese diferencial sin distorsionar la oferta de suelo. A diferencia de los impuestos sobre la edificación, que penalizan la construcción, el impuesto sobre el valor del suelo no desincentiva la inversión productiva: grava lo que la ciudad hizo, no lo que el propietario construyó.

La contribución de mejoras (también llamada contribución especial) va un paso más allá: el propietario de un predio beneficiado por una obra específica paga una cuota proporcional al costo de esa obra. El mecanismo es explícito en su lógica: la obra se identifica, el área de beneficio se delimita, el costo se distribuye y el cobro se vincula directamente a la mejora verificable. En Colombia, la "participación en plusvalías" es una versión refinada: el municipio retiene entre 30% y 50% del incremento de valor producido por cambios normativos, y ese cobro se activa al momento de la transacción o de la licencia constructiva.

### Instrumentos de gestión directa del suelo

Más sofisticados que los tributos, estos mecanismos combinan la gestión territorial con el financiamiento urbano.

En Brasil, la "outorga onerosa do direito de construir" permite al desarrollador adquirir el derecho de construir por encima del coeficiente básico pagando al municipio un precio vinculado al valor generado. Los Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPACs) son su versión bursatilizada: São Paulo los instrumentalizó en operaciones urbanas como Faria Lima para financiar infraestructura pública dentro de la propia operación. La densificación se convierte en fuente de financiamiento.

El reajuste de tierras es otro mecanismo de alta eficiencia: el propietario cede una fracción de su tierra urbanizada a cambio de que la agencia pública instale infraestructura. El propietario retiene un predio menor en superficie pero de mayor valor unitario; el municipio obtiene suelo sin expropiación forzosa. Este instrumento elimina uno de los mayores obstáculos del desarrollo urbano en América Latina: la adquisición de tierra para obra pública.

El banco de suelo público opera en un horizonte temporal más largo: la entidad pública adquiere tierra de forma anticipada (antes de anunciar obras), urbaniza y vende o arrienda con la plusvalía ya incorporada. El diferencial financiero se canaliza hacia fondos de desarrollo urbano para ciclos subsecuentes de inversión.

## América Latina: laboratorio con resultados documentados

La experiencia latinoamericana en captura de valor es el laboratorio más rico disponible para el diseño de políticas. Bogotá es la referencia más documentada: la "contribución de valorización" colombiana financió los anillos viales de la ciudad durante décadas, acumulando más de 1,500 millones de dólares en obras desde los años setenta. El sistema se ha mantenido operativo a través de múltiples administraciones gracias a su blindaje técnico: la contribución se liquida y se ejecuta en el mismo ciclo de planeación, con auditoría pública del vínculo entre cobro y obra.

Un análisis comparativo entre Ciudad de México y Manizales, Colombia identifica un factor crítico de sostenibilidad: la legitimidad ciudadana del instrumento depende de la percepción sobre el destino de los recursos. Cuando los contribuyentes verifican la obra concluida y entienden el vínculo con su contribución, la tasa de litigio disminuye y la recaudación mejora en ciclos subsecuentes. Cuando esa trazabilidad se rompe, el instrumento se erosiona políticamente en dos o tres ciclos presupuestales. No es un problema técnico: es un problema de diseño institucional.

Medellín aplicó mecanismos de captura de valor en sus proyectos de movilidad urbana, incluyendo el metrocable y el tranvía de Ayacucho, donde la revalorización del entorno inmediato se usó como base para cobros de mejoras que financiaron equipamiento complementario.

## El caso de México: potencial subutilizado

México presenta una paradoja normativa. El artículo 27 constitucional establece que la nación puede regular el beneficio que genere la acción pública sobre la propiedad privada. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016 consagra el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios del desarrollo urbano. La norma, en papel, es habilitante.

Sin embargo, un estudio sobre la viabilidad de la recuperación de plusvalías en el municipio de Monterrey documenta que el principal obstáculo no es jurídico sino institucional: los catastros municipales no se actualizan con la frecuencia necesaria para reflejar incrementos de valor reales; las tesorerías carecen de capacidad técnica para diseñar y cobrar contribuciones especiales; y la articulación entre planeación urbana y hacienda pública es débil o inexistente en la mayoría de los municipios.

El resultado es conocido: los municipios financian infraestructura con deuda (que pagarán contribuyentes futuros) en lugar de con plusvalía (que pagaría quien capturó el incremento de valor). El análisis de instrumentos de gestión de suelo del WRI añade una dimensión de equidad: cuando las plusvalías no se recuperan, los beneficios del gasto público se concentran en los propietarios del suelo mejor ubicado, mientras que los costos se socializan vía impuestos generales. En zonas metropolitanas con alta inversión en movilidad e infraestructura, ese efecto distributivo es significativo.

El Congreso del Estado de Campeche exploró la dimensión normativa de estos mecanismos mediante su Taller de Recuperación de Plusvalías, un ejercicio legislativo que ilustra el creciente interés subnacional en construir los instrumentos jurídicos necesarios para aplicar estos mecanismos dentro del marco constitucional vigente.

## Condiciones para que funcione

La evidencia comparada, incluyendo el análisis de captura del valor del suelo para el desarrollo metropolitano, señala cuatro condiciones que determinan si un instrumento prospera o fracasa en la práctica.

**Catastro multifinalitario actualizado.** Sin una base de valorización confiable, cualquier instrumento queda expuesto a impugnación judicial. Los catastros con actualización continua, al menos anual, son condición necesaria. El rezago catastral en México es uno de los problemas fiscales más documentados y el que más directamente socava la capacidad recaudatoria municipal.

**Vínculo explícito entre recaudación y obra.** Los fondos captados deben tener destino vinculado y verificable. Los esquemas de fondo general sin trazabilidad erosionan la legitimidad en los primeros ciclos de aplicación.

**Capacidad técnica municipal.** Los instrumentos sofisticados requieren equipos especializados en valoración, derecho urbanístico y estructuración financiera. La brecha de capacidad es el mayor limitante en ciudades medianas y pequeñas, y es donde la asistencia técnica federal o estatal puede aportar más.

**Gradualidad en la implementación.** La experiencia colombiana y brasileña muestra que la credibilidad institucional se construye incrementalmente. Comenzar con una contribución especial para una obra puntual, ejecutarla bien, rendir cuentas y usar esa experiencia para escalar hacia mecanismos más complejos: esa secuencia tiene mejor historial que las reformas integrales que se diseñan completas y se implementan a medias.

## Hacia una agenda propositiva para México

La captura de valor del suelo no es una fórmula única ni una solución universal. Es una familia de herramientas cuya efectividad depende del diseño, del contexto institucional y de la capacidad de gestión. Su lógica es sólida: quien se beneficia de la inversión colectiva contribuye a financiarla.

Para México, una agenda propositiva puede articularse en tres horizontes.

**Corto plazo:** modernización catastral con criterios de valorización de mercado en los principales municipios metropolitanos, acompañada de asistencia técnica en metodologías de avalúo masivo. El impuesto predial bien calibrado ya es un instrumento de captura, aunque limitado, y su mejora no requiere nuevas leyes: requiere actualización técnica y articulación institucional.

**Mediano plazo:** incorporación sistemática de contribuciones de mejora en los proyectos de infraestructura urbana de la cartera de inversión federal y estatal. Lineamientos técnicos estandarizados que ayuden a los municipios a diseñar y administrar estos mecanismos con criterios homogéneos reducirían la heterogeneidad que hoy fragmenta la práctica y la hace vulnerable al litigio.

**Largo plazo:** habilitación de instrumentos de mayor sofisticación (operaciones urbanas, reajuste de tierras, banca pública de suelo) en las zonas metropolitanas con mayor dinámica de crecimiento. Esto requiere reformas a las leyes de desarrollo urbano estatales, fortalecimiento de agencias metropolitanas con mandato financiero claro y marcos de transparencia que hagan trazable el destino de los fondos.

El financiamiento urbano sostenible no nace de ciclos interminables de deuda municipal ni de incrementos generalizados de carga fiscal. Nace de diseñar los instrumentos correctos para que la ciudad recupere parte del valor que ella misma genera. América Latina ya tiene los prototipos funcionando. La tarea es escalarlos con rigor técnico, diseño institucional adecuado y rendición de cuentas verificable.

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